北京市印發(fā)公共服務(wù)領(lǐng)域PPP實(shí)施意見

京政辦發(fā)[2015]52號

各區(qū)、縣人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機(jī)構(gòu)：

為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率，經(jīng)市政府同意，現(xiàn)就在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式提出如下實(shí)施意見。

一、充分認(rèn)識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義

政府和社會資本合作模式是指政府按照依法合規(guī)、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩(wěn)妥的基本原則，采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。

推廣政府和社會資本合作模式是認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話和對北京工作重要指示精神，深入落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的重要舉措，是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。通過推廣政府和社會資本合作模式，有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益；有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，推動政府從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及政府和社會資本合作項(xiàng)目的“監(jiān)管者”；有利于激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿ΓP活社會存量資本，構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；有利于提高公共服務(wù)水平，讓人民群眾享有優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，加快建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。

二、政府和社會資本合作模式的適用范圍及操作模式

(一)適用范圍。政府和社會資本合作模式主要適用于公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的項(xiàng)目，重點(diǎn)在軌道交通、停車設(shè)施、垃圾污水處理、能源、水利、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、郊區(qū)旅游、高速公路等領(lǐng)域推廣。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營的，按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

(二)操作模式。政府和社會資本合作項(xiàng)目按支付機(jī)制分為使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)3種類型。使用者付費(fèi)項(xiàng)目指有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目指有經(jīng)營收費(fèi)，但不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目；政府付費(fèi)項(xiàng)目指缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)、主要依靠政府投入回收投資成本的項(xiàng)目。對于上述3種類型的項(xiàng)目，可選擇建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)等模式。對于融資平臺公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項(xiàng)目，可選擇轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)、改建-運(yùn)營-移交(ROT)等模式。

三、規(guī)范政府和社會資本合作項(xiàng)目全生命周期管理

(一)公開征集項(xiàng)目。政府部門和社會資本均可發(fā)起政府和社會資本合作項(xiàng)目建議。政府部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃提出政府和社會資本合作項(xiàng)目建議，報市財政局；社會資本根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求提出政府和社會資本合作項(xiàng)目建議，通過行業(yè)主管部門報市財政局。市財政局將政府和社會資本合作項(xiàng)目建議納入市級政府和社會資本合作項(xiàng)目儲備庫。

(二)科學(xué)篩選項(xiàng)目。市財政局、市發(fā)展改革委會同相關(guān)部門對市級政府和社會資本合作項(xiàng)目儲備庫中的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，及時將條件成熟的項(xiàng)目納入市級政府和社會資本合作項(xiàng)目庫，并由行業(yè)主管部門組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，實(shí)施方案包括項(xiàng)目基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、投資估算、經(jīng)營期限、投資回報方式、財政補(bǔ)貼、價格確定及調(diào)價機(jī)制等內(nèi)容。

(三)擇優(yōu)選擇合作伙伴。政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法、政府采購法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購等方式，綜合評估參與者的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信的合作伙伴。

(四)規(guī)范合同管理。樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險，按照激勵相容原則科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款，明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機(jī)制、退出安排、應(yīng)急和臨時接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對等。建立價格和補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保社會資本進(jìn)得來、留得住、有收益預(yù)期。

(五)增強(qiáng)履約能力。政府部門和社會資本要嚴(yán)格按照合同約定做好項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營管理工作。政府部門要加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的全過程監(jiān)督，對項(xiàng)目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，積極協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目推進(jìn)中的問題。社會資本要將自身經(jīng)濟(jì)利益訴求與政府政策目標(biāo)、社會目標(biāo)相結(jié)合，履行好企業(yè)社會責(zé)任，維護(hù)公眾利益。在合同履行過程中，確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限的，由政府和社會資本方協(xié)商解決。

(六)完善退出機(jī)制。在政府和社會資本合作項(xiàng)目執(zhí)行過程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時，行業(yè)主管部門要及時組織接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害；確需變更社會資本方的，由政府和社會資本方協(xié)商解決，但應(yīng)保持公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。政府和社會資本合作項(xiàng)目期滿后，要按照合同約定的移交形式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行移交，對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計(jì)制度進(jìn)行核算，在政府財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理。社會資本退出也可依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場等渠道進(jìn)行。

四、政策保障

(一)簡化審批流程。進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，由市財政局、市發(fā)展改革委牽頭對政府和社會資本合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)評聯(lián)審，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性、合規(guī)性、政府和社會資本合作模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，評估結(jié)果作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。合同簽署后，有關(guān)部門可并行辦理必要的審批手續(xù)，并對實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實(shí)質(zhì)性審查，簡化手續(xù)，主動服務(wù)，加快推進(jìn)規(guī)劃選址、用地預(yù)審、項(xiàng)目立項(xiàng)、工商注冊登記等審批核準(zhǔn)工作。

(二)完善財稅支持政策。將政府和社會資本合作項(xiàng)目中政府負(fù)擔(dān)的資金納入財政預(yù)算，并在中期財政規(guī)劃、政府財務(wù)報告中進(jìn)行反映。研究制定政府和社會資本合作專項(xiàng)支持資金管理辦法，給予政府和社會資本合作項(xiàng)目前期費(fèi)用墊付、增信、融資貼息、獎勵等支持。符合條件的政府和社會資本合作項(xiàng)目，可按規(guī)定在水電氣熱價格、行政事業(yè)性收費(fèi)、稅收等方面享受相關(guān)優(yōu)惠政策。積極支持公共服務(wù)領(lǐng)域存量項(xiàng)目改造和投融資平臺公司轉(zhuǎn)型，有效化解政府性債務(wù)。

(三)積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價格改革。按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則，加快理順公共服務(wù)價格。及時披露項(xiàng)目運(yùn)行過程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。

(四)多種方式保障項(xiàng)目用地。實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，但劃撥土地不得改變土地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、區(qū)縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

(五)做好金融服務(wù)。鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新符合政府和社會資本合作模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項(xiàng)目提供融資支持。鼓勵符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進(jìn)行融資。鼓勵項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)㈨?xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。市金融工作部門應(yīng)當(dāng)積極搭建社會資本與金融機(jī)構(gòu)的對接平臺，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確識別、計(jì)量和控制風(fēng)險，并按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會資本合作項(xiàng)目融資。

(六)推進(jìn)信用體系建設(shè)。按照重諾履約原則，加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，保障政府和社會資本合作項(xiàng)目順利實(shí)施。政府部門要保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，依法行政，防止不當(dāng)干預(yù)，認(rèn)真履行向社會資本作出的承諾；社會資本要守信自律，建立科學(xué)的企業(yè)信用管理流程，提升企業(yè)綜合競爭力。咨詢、法律、會計(jì)等中介機(jī)構(gòu)要增強(qiáng)責(zé)任意識，提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)。

(七)建立多層次監(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價的全生命周期績效管理機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。

五、組織實(shí)施

(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。建立推廣政府和社會資本合作模式聯(lián)席會議制度，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作；市財政局、市發(fā)展改革委為聯(lián)席會議主責(zé)單位，市財政局主要負(fù)責(zé)在存量項(xiàng)目中推廣政府和社會資本合作模式，市發(fā)展改革委主要負(fù)責(zé)在新建公共服務(wù)項(xiàng)目中推廣政府和社會資本合作模式，市國土局、市規(guī)劃委、市工商局、市金融局以及相關(guān)行業(yè)主管部門為成員單位。聯(lián)席會議辦公室設(shè)在市財政局，具體工作由市財政局政府與社會資本合作促進(jìn)中心承擔(dān)。

(二)加強(qiáng)示范引導(dǎo)。相關(guān)行業(yè)主管部門要加快研究梳理在本行業(yè)推廣政府和社會資本合作模式的相關(guān)政策，探索制定推廣政府和社會資本合作模式的導(dǎo)則和范本。各區(qū)縣、各部門、各單位要選取市場發(fā)育程度高、具有穩(wěn)定收益和社會效益的項(xiàng)目，積極推廣政府和社會資本合作模式，并及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮好示范帶動作用。

(三)搭建信息平臺。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建服務(wù)平臺，公開政府和社會資本合作流程、評審標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目信息、實(shí)施情況、咨詢服務(wù)、績效評價等相關(guān)信息，確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明。

(四)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。積極宣傳政府和社會資本合作模式的重要意義，做好政策解讀，回應(yīng)社會關(guān)切，不斷增進(jìn)共識，營造良好氛圍。